中國并不缺煤，緩解周期性“煤荒”，提升供給彈性是關鍵！

中國并不缺煤，周期性“煤荒”的主要原因是供給彈性不足，即煤炭供給無法快速響應需求變化，以合理的價格供應到位。當前及今后一段時期，煤炭保供穩價的關鍵，在于從生產、流通、貿易、煤電價格聯動等方面加強協調、形成合力，增強煤炭供給彈性,

一、煤炭作為中國主體能源的比較優勢突出

“富煤貧油少氣”的基本國情，決定了煤炭在中國能源結構中的基礎性地位，煤炭作為主體能源的比較優勢在短期內不會改變?！　?

（一）“煤不寡、但不均”，集中在晉蒙陜

中國煤炭資源豐富，除上海以外其它各省區均有分布，2020年煤炭儲量達到1622.88億噸。但分布極不均衡，北多南少，西多東少。南北以昆侖山-秦嶺-大別山為分界線，北方地區煤炭資源量占全國90%以上，其中太行山-賀蘭山之間的區域占到北方地區的65%；南方地區則不到10%，其中的90%以上又集中在貴州、云南、四川三省。東西以大興安嶺-太行山-雪峰山為分界線，以西地區煤炭資源量占全國的90%左右，以東地區僅占10%左右

煤炭產能主要集中在晉陜蒙三省區，且集中度呈現進一步提升的趨勢。2021年，全國有產煤省23個，總產量40.71億噸，其中，山西10.93億噸，內蒙古10.34億噸、陜西7.0億噸（見圖2），晉陜蒙三省區煤炭產量占比達72.2%，較2020年提升1.9個百分點，較2019年提升3.6個百分點。

（二）煤炭相對油氣能源的比較優勢突出，作為中國主體能源的地位短期內不會改變

“富煤貧油少氣”的資源稟賦決定了煤炭在中國的基礎能源地位，也決定了“煤為基礎、多元發展”的能源結構政策基本方略。　　

煤炭在一次能源構成中占比超過一半，呈現緩慢下降趨勢。2021年，中國能源消費總量達52.4億噸標準煤，煤炭占能源消費總量的56.0%，比2020年下降0.9個百分點，比2005年下降16.4個百分點，比世界平均水平（30%）高出26個百分點。預計2025年前后，煤炭作為中國一次能源消費總量將達到峰值，所占比重或將降至50%左右.

從中長期發展趨勢看，隨著碳達峰、碳中和的推進，煤炭將從兜底保障能源逐漸轉變為支撐性能源、應急與調峰能源；但短期來看，煤炭資源自主可控，作為主體能源的地位不會改變。2021年，煤炭對外依存度僅為7%，而石油和天然氣分別達到72%和42%

作為原油的重要替代品，豐富的煤炭資源能夠在化工等領域緩解國際石油價格上漲帶來的原材料成本壓力。相關研究顯示，原油價格超過100美元/桶時，煤制油、煤制氣的比較優勢就逐漸凸顯（見圖4）。今年以來，俄烏戰爭等外部不確定性因素增強，國際油價在110美元/桶以上的高位波動，“國中有煤，心中不慌”。

二、供給彈性不足是周期性“煤荒”的主要原因

與油氣相比，中國煤炭資源總體并不短缺，之所以產生周期性 “煤荒”，主要制約來自產能釋放、運銷體制、貿易、煤電聯動等方面，煤炭供給側難以根據需求側的變化及時進行適應性調整.

（一）煤炭新增產能釋放難，難以及時響應需求變化

（二）煤炭流通的體制成本偏高

（三）煤炭貿易的調節能力有待進一步增強

（四）煤電價格未能充分聯動

三、提升煤炭供給彈性的政策建議

煤炭保供穩價，緩解周期性“煤荒”，提升供給彈性是關鍵。建議從產能釋放、運銷體制、煤炭貿易以及煤電價格聯動等方面進行必要的改革。

（一）探索建立煤炭產能彈性釋放機制

推動煤炭產能從剛性管理向彈性釋放轉變。綜合考量煤炭資源稟賦、開采條件、安全生產等因素，對不同的煤礦進行差異化分類管理，根據市場供求形勢與新能源的發展情況，動態設定煤炭產生釋放（收縮）的閾值和等級。進一步簡化煤炭新增產能的審批流程與環節，特別是優化大型現代化露天煤礦的審批，增強新增產能對市場變化的響應能力。探索建立、完善煤炭戰略儲備體系，包括煤炭資源儲備、產能儲備和現貨儲備，發揮其季節調峰、價格調節與應急保障的重要作用。

（二）推動煤炭運輸效率變革

加快鐵路運輸專線等煤炭流通基礎設施建設，增強鐵路的煤炭運力，通過運輸效率的提高增強煤炭供應和價格的穩定性。一方面，積極引入社會資本進入煤炭鐵路運輸專線的建設，另一方面推動鐵路運輸的市場化改革，漸進式減少“計劃”運力，增加市場化合同的運力。與此同時，發展一批現代化、專業化的煤炭物流企業，形成集倉儲、加工、配送、網上交易、融資于一體的煤炭物流產業鏈，以及集鐵路、公路港口、航運于一體的大煤炭物流體系，助推煤炭運輸實現效率變革。

（三）適當提高煤炭進口調節能力

加強對國際形勢特別是中國主要煤炭進口國相關產業政策的研判，針對可能的不確定性，做好前瞻性預案。建設一批“看不到煤炭”的煤炭進口專用綠色碼頭，一方面適應煤炭遠距離運輸情況下大型船舶對深水港的要求，提高對進口煤炭的消納能力；另一方面也要適應雙碳目標下的環保要求，最大程度上降低煤炭裝卸對周邊居民和城市發展的負面影響。此外，還可考慮完善從俄羅斯、蒙古等國進口煤炭的鐵路基礎設施，增強煤炭進口的陸路調節能力。

（四）完善煤電價格聯動機制

建立并完善煤炭中長期合同制度和“基礎價+浮動價”定價機制，推動大型煤炭企業與大型用戶建立點對點直供模式。加強煤炭中長期合同履約監管，建立健全合同履約供需雙向考核機制。規范和完善煤炭價格指數，合理引導煤價預期。建立煤炭上下游產業合作共贏長效機制，鼓勵發展多種形式的煤電聯營。擴大市場化交易電價的浮動范圍，確保價格形成機制更加靈活并能反映、響應市場變化。